ระบอบเทคโนแครตโต้กลับ

ในโอกาสที่กำลังจะเข้าสู่วาระ 100 ปีชาตกาลป๋วย อึ๊งภากรณ์ ผู้เป็นต้นแบบของ “เทคโนแครต” ซึ่งมีบทบาทสำคัญในการกำหนดนโยบายสาธารณะโดยเฉพาะนโยบายด้านเศรษฐกิจในสังคมไทย อภิชาต สถิตนิรามัย อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เจ้าของผลงาน รัฐไทยกับการปฏิรูปเศรษฐกิจ : จากกำเนิดทุนนิยมนายธนาคารถึงวิกฤตเศรษฐกิจ 2540 ได้กล่าวปาฐกถาในหัวข้อ “เทคโนแครตกับเศรษฐกิจ” เมื่อวันที่ 9 มีนาคม 2558 ไว้อย่างน่าสนใจในหลายประเด็นนับตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จนถึงปัจจุบัน อภิชาตแบ่งเทคโคแครตหรือ “ขุนนางนักวิชาการ” ในภาษาของรังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ ออกเป็น 4 รุ่น

รุ่นแรกคือ ป๋วย อึ๊งภากรณ์ (2459) บุญมา วงศ์สวรรค์ (2460) ฉลอง ปึงตระกูล (2462) สมหมาย ฮุนตระกูล (2461) เป็นต้น

รุ่นที่ 2 คือรุ่นของเสนาะ อูนากูล (2474) นุกูล ประจวบเหมาะ (2472) พนัส สิมะเสถียร (2475) ชวลิต ธนะชานันท์ (2473) เป็นต้น

รุ่นที่ 3 คือรุ่นของจัตุมงคล โสณกุล (2486) นิพัทธ พุกกะณะสุต (2486) วิจิตร สุพินิจ (2484) ชัยวัฒน์ วิบูลย์สวัสดิ์ (2489) โฆสิต ปั้นเปี่ยมรัษฎ์ (2486) ศุภชัย พานิชภักดิ์ (2489) เป็นต้น

ทั้งสามรุ่นกระจายตัวอยู่ตามธนาคารแห่งประเทศไทย กระทรวงการคลัง สำนักงานพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

ส่วนรุ่นสุดท้ายนั้น ที่โดดเด่นคือบุคลากรของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทยหรือทีดีอาร์ไอ ซึ่งแม้จะเป็นเทคโนแครตนอกภาครัฐ แต่ก็สืบทอดบทบาท แนวคิด และบุคลิกลักษณะของเทคโนแครตในภาครัฐทั้ง 3 รุ่นก่อนหน้ามาโดยตรง

ในความเห็นของอภิชาต เทคโนแครตไทยแต่ละรุ่นแม้จะมีภูมิหลังในด้านประสบการณ์ชีวิต การศึกษา และการทำงานต่างกัน ซึ่งส่งผลให้มีแนวคิดบางแง่มุมต่างกันบ้าง ทว่า โดยรวมแล้วพวกเขาตั้งคำถามต่อความสัมพันธ์ระหว่างเทคโนแครตกับระบอบอำนาจนิยมทหารน้อยเกินไป ในด้านหนึ่งก็หมายความว่า บทบาทของเทคโนแครตไทยมีส่วนสำคัญในการหนุนเสริมการดำรงอยู่ของระบอบอำนาจนิยมทหารนั่นเอง กระทั่งเกิดเป็นข้อสังเกตว่าเทคโนแครตจะมีอิทธิพลทางนโยบายสูงในช่วงที่การเมืองไทยไม่เป็นประชาธิปไตย แต่มีอิทธิพลลดลงในช่วงที่การเมืองเป็นประชาธิปไตย และด้วยเหตุนี้เทคโนแครตเหล่านี้จึงได้ก่อร่างสร้างท่วงท่า (ethos) ของกลุ่มตนขึ้นมาในลักษณะที่เรียกว่าเป็นปฏิบัตินิยม (pragmatism) กล่าวคือ เพื่อผลักดันให้เศรษฐกิจไทยบรรลุถึงเป้าหมายที่ตนเห็นชอบพวกเขา พร้อมที่จะทำงานร่วมกับผู้ที่มีอำนาจทางการเมืองโดยไม่คำนึงถึงความชอบธรรมของแหล่งที่มาแห่งอำนาจ ซ้ำร้ายเทคโนแครตยังมีอคติที่ว่า ระบอบอำนาจนิยมมีประสิทธิผลในการกำหนดนโยบายที่เป็นประโยชน์ต่อส่วนรวมมากกว่าระบอบประชาธิปไตยที่นำโดยนักการเมืองจากการเลือกตั้ง เนื่องจากพวกเขาเชื่อว่า การแข่งขันทางการเมืองในระบอบประชาธิปไตยแบบเลือกตั้งนั้นจะจูงใจให้นักการเมืองแสวงหาความนิยมทางการเมืองในระยะสั้นมากกว่าแก้ปัญหาระยะยาว รวมทั้งนโยบายก็มักจะถูกบิดเบือนโดยกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะกลุ่ม ในขณะที่ภายใต้ระบอบอำนาจนิยมผู้มีอำนาจจะสามารถปกป้องเทคโนแครตจากการถูกกดดันทางการเมืองได้ดีกว่า ทำให้เขาสามารถใช้ความรู้ความเชี่ยวชาญสร้างนโยบายที่เป็นประโยชน์ต่อส่วนรวมในระยะยาวได้ ในแง่นี้หมายความว่า “นโยบายที่ดี” ก็คือนโยบายที่ “ปลอดการเมือง” นั่นเอง (แต่วิกฤตเศรษฐกิจ 2540 ได้ทำลายมายาคติดังกล่าวหมดสิ้นโดยเฉพาะเทคโนแครตของธนาคารแห่งประเทศไทย)

ด้วยลักษณะดังกล่าว เมื่อภูมิทัศน์ทางการเมืองของไทยได้เปลี่ยนไปแล้วอย่างไพศาล บทบาทของเทคโนแครตและกระบวนการกำหนดนโยบายที่พึงประสงค์ของพวกเขาหากไม่ปรับเปลี่ยนก็จะกลายเป็นปฏิกิริยาต่อกระบวนการสร้างประชาธิปไตยทางการเมือง

ข้อสังเกตข้างต้นสอดคล้องกับการศึกษาของเอกสิทธิ์ หนุนภักดีเรื่อง “เทคโนแครตกับประชาธิปไตยในช่วงเปลี่ยนผ่านของไทย” และของอะกิระ ซุเอะฮิโระ เรื่อง “ระบอบเทคโนแครตและทักษิณาธิปไตยในประเทศไทย”

จากการศึกษากรณีบทบาทและเครือข่ายความสัมพันธ์ของทีดีอาร์ไอรวมทั้งวาทกรรมที่องค์กรคลังสมองแห่งนี้มีส่วนผลิตขึ้น เอกสิทธิ์ได้ตั้งคำถามว่านโยบายสาธารณะที่ “ปลอดการเมือง” นั้นมีความหมายอย่างไรกันแน่หรืออีกนัยหนึ่งคือ วาทกรรมว่าด้วย “ความรู้” และ “การเมือง” ของทีดีอาร์ไอนั้นมีส่วนสนับสนุนหรือสร้างระเบียบอำนาจแบบใดขึ้นมา

เอกสิทธิ์เสนอว่า วาทกรรม “ความรู้” กับ “การเมือง” ของทีดีอาร์ไอส่งผลให้เกิดระบอบการเมืองของการกำหนดนโยบาย 2 ชนิด ได้แก่ การกำหนดนโยบายที่มาจากเสียงของประชาชนกับเสียงของผู้เชี่ยวชาญ ค่านิยมและความเชื่อของสังคมในเรื่องเทคโนแครต ทำให้ทีดีอาร์ไออยู่ในสถานะของ “ผู้รู้” ที่ “ปลอดการเมือง” และจากสถานะนี้เองทีดีอาร์ไอได้ผลิตซ้ำวาทกรรมที่ทำให้เสียงของประชาชนกลายเป็นสิ่งที่ตรงกันข้ามกับนโยบายสาธารณะที่ดี เสียงของประชาชนผู้ลงคะแนนเสียงเลือกตั้งเป็น “การเมือง” ที่ทำเพื่อประโยชน์ส่วนตนระยะสั้นมากกว่าผลประโยชน์ของประเทศ ในขณะที่เสียงของเทคโนแครตนั้น “ไม่เป็นการเมือง” เนื่องจากเป็นเสียงที่ดำเนินการตาม “หลักวิชา” เช่นนี้จึงส่งผลทำให้ประชาธิปไตยกลายเป็นอุปสรรคต่อนโยบายสาธารณะที่พึงประสงค์ไปด้วย

บทบาทของเทคโนแครตนอกภาครัฐดำเนินไปอย่างสอดประสานกับข้าราชการและเทคโนแครตในภาครัฐในการ “โต้กลับ” รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง ซุเอะฮิโระ ซึ่งศึกษาการปฏิรูประบบราชการและระบบงบประมาณในสมัยรัฐบาลทักษิณ เสนอว่า สาเหตุที่แท้จริงของการรัฐประหารของกองทัพตั้งแต่ปี 2549 คือความขัดแย้งระหว่างฝ่ายทักษิณที่ยัดเยียดการปฏิรูปให้แก่รัฐและกลุ่มนิยมเจ้า-กองทัพ กับอีกฝ่ายหนึ่งที่เชื่อว่าการปฏิรูปรัฐของทักษิณเป็นภัยคุกคามร้ายแรงต่อสถาบันกษัตริย์ ในทัศนะของซุเอะฮิโระ ด้านหนึ่งทักษิณได้พยายามปรับเปลี่ยนราชอาณาจักรไทยซึ่งมีระบบบริหารประเทศแบบโบราณล้าสมัยให้เป็นรัฐสมัยใหม่ที่สามารถฟันฝ่าคลื่นลมของโลกาภิวัตน์ได้ การเกิด “นายกรัฐมนตรีเข้มแข็ง” การได้รับความนิยมอย่างสูง ชัยชนะในการเลือกตั้งอย่างถล่มทลายของรัฐบาลทักษิณ การบริหารแบบ “ทักษิณาธิปไตย” การเปลี่ยนการริเริ่มนโยบายซึ่งเดิมเป็นบทบาทของกลุ่มเทคโนแครตมาเป็นบทบาทของนายกรัฐมนตรีและพรรคไทยรักไทย ผ่านการปฏิรูประบบราชการและระบบงบประมาณ รวมทั้งการลดสัดส่วนของงบประมาณป้องกันประเทศลงถูกกลุ่มนิยมเจ้า-กองทัพ และข้าราชการประกอบกับเทคโนแครตตีความว่าเป็นภัยคุกคามร้ายแรง กระทั่งนำไปสู่การโต้กลับด้วยการรัฐประหาร

ซุเอะฮิโระเห็นว่า การรัฐประหารและความเคลื่อนไหวหลังรัฐประหารสะท้อนถึงความพยายามที่จะทำให้สภาพการณ์ในประเทศไทยย้อนกลับไปก่อนเกิด “ระบอบทักษิณ” เพื่อให้การเมืองและสังคมกลับไปสู่สภาพ “ปกติ”

เหล่านี้คือภาพความขัดแย้งสำคัญด้านหนึ่งในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขในช่วงเปลี่ยนผ่าน ซึ่งจะยังไม่ยุติลงตัวในเร็ววัน